- Allgemein - Einreichung eines Antrags auf Bürgerentscheids (Bürgerbegehren) mit folgendem Inhalt:
Am 25.01.2021 reichte Herr Stefan Breyer (Vertreter der Unterzeichneten) zum dritten Mal innerhalb eineinhalb Jahren einen Antrag auf Durchführung eines Bürgerentscheids (Bürgerbegehren) mit der Fragestellung:
„Sind Sie dafür, dass die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans, Nr. 47 „Singenbach Süd-West“ gestoppt wird?“
ein.
Auf den insgesamt abgegebenen 19 doppelseitigen Unterschriftenlisten sind 341 Eintragungen für die vorgenannte Fragestellung zu finden. Im Anschluss an die Fragestellung ist folgende Begründung abgedruckt:
- Erhalt des Lebensumfelds in unserem Dorf und der Lebensqualität für unsere Kinder und Familien
- Keine weitere Lärm- und Verkehrsbelastung für Singenbach
- Schonung von Natur und Umwelt unseres kleinen Ortes
Wie erkenntlich ist bezieht sich die Fragestellung u.a. wieder auf die bauleitplanerische Tätigkeit in Bezug auf die Erweiterung eines Gewerbebetriebs in Singenbach. Der im Dezember 2019 abgehaltene Bürgerentscheid (vorausgehend waren zwei Anträge auf Bürgerentscheid) bezog sich auf die 19. Änderung des Flächennutzungsplans, aus der aktuell der Bebauungsplan entwickelt wird –Aktueller Verfahrensstand „Öffentlichkeitsbeteiligung“-. Der damalige Bürgerentscheid wurde bei einer Abstimmungsbeteiligung von 48,9 % mit 70,3 % abgelehnt.
- Grundsätzlich - Zulässigkeitsprüfung bzw. -voraussetzungen:
Nach Art. 18 a Abs. 8 Satz 1 GO entscheidet der Gemeinderat unverzüglich, spätestens innerhalb eines Monats nach Einreichung des Bürgerbegehrens über dessen Zulässigkeit.
Ein Bürgerbegehren ist zulässig, wenn die mit ihm verlangte Maßnahme zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinde gehört, die Angelegenheit nicht unter den Ausschlusskatalog des Art. 18a Abs. 3 GO fällt, die Unterschriftenlisten den formellen Anforderungen entsprechen, die erforderliche Unterschriftenzahl erreicht worden ist und die Fragestellung in materiell rechtlich zulässiger Weise den Bürgerinnen und Bürgern zu Abstimmung unterbreitet werden kann.
- Eigener Wirkungskreis - Art. 18a Abs. 1 GO:
Darunter sind solche Angelegenheiten zu verstehen, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben und die eine Gemeinde im Rahmen ihres durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG und Art. 11 Abs. 2 Satz 2 BV garantierten Selbstverwaltungsrechts nach eigenen Ermessen (Art. 7 Abs. 2 Satz 1 GO) frei von Zweckmäßigkeitserwägungen anderer Verwaltungsträger und damit selbstständig und eigenverantwortlich regeln kann. Zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinde gehört ferner die Bauleitplanung.
- Ausschlusskatalog – Art. 18a Abs. 3 GO
Die aufgeführte Fragestellung beinhaltet keine im „Negativkatalog“ stehende Gegenstände (Art. 18a Abs. 3 GO).
- Gemeindebürger / Unterschriftenzahl - Art. 15 Abs. 2 GO // Art. 18a Abs. 6 GO
Gemeindebürger sind diejenigen Gemeindeangehörigen, die in Ihrer Gemeinde das Recht besitzen, an den Gemeindewahlen teilzunehmen. Zum Zeitpunkt der Abgabe des Antrags auf Durchführung eines Bürgerentscheids am 25.01.2021 gab es in Gerolsbach 2.929 Gemeindebürger.
In der Gemeindeverwaltung wurden 19 Seiten abgegeben. Auf diesen Seiten sind 341 Eintragungen (Unterschriften) aufgeführt. Die Unterschriften sind nur gültig, wenn die Unterzeichner identifizierbar und am Tag der Einreichung des Bürgerbegehrens Gemeindebürger sind. Nach Durchsicht der Unterschriftslisten erfolgen 36 Streichungen (23 nicht lesbar/unvollständige Angaben/nur Angabe des Nachnamen bzw. keine jun./sen. Angabe - kein Zuordnung möglich; 6 nicht im Gemeindegebiet bzw. nicht unter der angegeben Adresse gemeldet; 4 Nebenwohnsitz + 2 keine Deutschen/EU-Bürger somit keine Gemeindebürger, 1 Person vor Abgabe verstorben) Somit liegen 305 gültige Unterschriften vor, das benötigte Zulassungsquorum von 292 Unterschriften wurde erreicht.
- Formerfordernisse – Art. 18a Abs. 4 GO
Zum Gegenstand des Bürgerbegehrens gehören neben dem Antrag und die Fragestellung, auch die Begründung und die Benennung der Vertreterinnen oder Vertreter. Auf alle vier Elemente muss sich der Wille der Unterzeichnenden nachweislich beziehen.
Fragestellung
Eine ungeschriebene Tatbestandsvoraussetzung des Bürgerbegehrens ist das Vorliegen einer ausreichend bestimmten Fragestellung. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens ist wegen Unbestimmtheit unzulässig. Sie lautet:
„Sind Sie dafür, dass die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplans Nr. 47 Singenbach Süd-West gestoppt wird?“
Aus dem Wortlaut ist nicht ersichtlich, worauf sich das Bürgerbegehren bezieht. Wird eine endgültige oder eine vorläufige Einstellung des gesamten Verfahrens verlangt? Möglich wäre auch ein Verständnis dahingehend, dass die derzeit laufende Öffentlichkeits- / Behördenbeteiligung gestoppt wird und das Vorhaben zu überarbeiten ist.
Unstreitig können Fragestellungen eines Bürgerbegehrens auslegungsfähigen Inhalt haben, wobei eine Auslegung auch tatsächlich möglich sein muss. Maßgeblich für die Auslegung ist allein der objektive Erklärungsinhalt, wie er in Fragestellung und Begründung zum Ausdruck kommt. Im Recht der Bauleitplanung kommt ein „Stop“ des Verfahrens nicht vor; wie bereits beschrieben können einzelne Verfahrensschritte eingestellt werden oder aber das gesamte Bauleitplanverfahren. Die Begründung ist vorliegend bloß schlagwortartig und floskelhaft, sie enthält keine weiteren Hinweise zur Bedeutung der Frage.
Aufgrund der unbestimmten Fragestellung können die unterzeichnenden Bürger die Auswirkungen des Bürgerbegehrens nicht überblicken. Es liegt insoweit eine Irreführung der abstimmungsberechtigten Bürger vor, aus der sich die Unzulässigkeit der konkreten Fragestellung ergibt.
- Materielle Zulässigkeit
Bei der Zulässigkeitsprüfung findet neben der formellen Prüfung (Art. 18a Abs. 1 bis 6 GO) auch eine materielle Prüfung dahingehend statt, ob bei einem Erfolg des Bürgerbegehrens gegen den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit gemeindlichen Verhaltens verstoßen wird. Bei der Zulässigkeitsentscheidung handelt es sich daher um eine rechtlich gebundene Entscheidung, dies folgt aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG, Art. 56 Abs. 1 GO).
Wie bereits im Vorfeld zum Bürgerentscheid 2019 aufgeführt, ist grundsätzlich eine abschließende materielle Frage in einem Bauleitplanverfahren, wie im erneut eingereichten Antrag auf Bürgerentscheid aufgeführt, kritisch zu hinterfragen.
Im konkreten gemeindlichen Fall ist der Abwägungsprozess des Bauleitplanverfahrens weit fortgeschritten (2. Auslegung –Öffentlichkeitsbeteiligung-).
Es bestehen daher Bedenken, weil das Bürgerbegehren schlussendlich auf eine Ermessensentscheidung abzielt.
Dies ergibt sich daraus, dass es sich vorliegend um einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan handelt. Auf Antrag des Vorhabensträgers gem. § 12 Abs.2 BauGB entscheidet der Gemeinderat über die Einleitung eines solchen Bauleitplanverfahrens nach pflichtgemäßem Ermessen. Der Gemeinderat hat am 18.12.2019 dieses Ermessen dahingehend ausgeübt, die Aufstellung des Bebauungsplans, im Rahmen des Flächennutzungsplans, zu beschließen.
Eine Entscheidung, welche diese zustimmende Ermessensentscheidung aufhebt, ist ebenso als Ermessensentscheidung zu bewerten. Versteht man das Bürgerbegehren so, dass eine komplette Einstellung des Verfahrens gewollt ist, so ist Ziel des späteren Bürgerentscheids die Ersetzung der (dann aufhebenden) Ermessensentscheidung.
Eine Ermessensentscheidung kann jedoch ebenso wenig wie eine bauleitplanerische Abwägung im Rahmen eines Bürgerentscheides durchgeführt werden. Eine uneingeschränkte Bauleitplanung durch Bürgerbegehren ist nicht möglich, da eine solche auf einen Verstoß gegen § 1 Abs. 7 BauGB hinauslaufen würde und Landesrecht mit Bundesrecht vereinbar sein muss.
Wenn aber eine bauleitplanerische Abwägung einem Bürgerentscheid nicht zugänglich ist, so muss dies auch für eine bauleitplanerische Ermessensentscheidung gem. § 12 Abs.2 BauGB gelten. Die Herangehensweise bei einer bauleitplanerischen Abwägung und einer umfassenden Ermessensentscheidung sind ähnlich. Es geht in einem ersten Schritt darum, den kompletten Sachverhalt unter allen Aspekten zu ermitteln (sog. Abwägungsmaterial) und anschließend zu bewerten. Diese Besonderheit liegt darin, dass die unterschiedlichen Belange mit verschiedenen Gewichten zu versehen sind und sich erst in einer Gesamtabwägung ergibt, welche Rechtsfolgen sich als das Ergebnis darstellen.
Bereits systematisch ist daher eine Ermessensentscheidung dem Bürgerentscheid nicht zugänglich. Die Aufhebung des einleitenden Aufstellungsbeschlusses ist hier gem. § 12 Abs.2 BauGB ebenso eine Ermessensentscheidung. Selbst wenn man dies anders sehen würde, so spricht gegen die Durchführung des Bürgerbegehrens die stark einseitige und unvollständige Begründung. Es werden lediglich schlagwortartig drei Aspekte gegen die Bauleitplanung dargestellt, jedoch kein einziges städtebauliches Ziel der Gemeinde entsprechend der Begründung des Bebauungsplans. Damit ist der Sachverhalt unvollständig und einseitig dargestellt. Eine auf dieser Basis getroffenen Ermessensentscheidung ist wegen eines Ermessensdefizits von vornherein ermessensfehlerhaft.
Der Bürgerentscheid darf sich nicht auf ein ermessensfehlerhaftes Ziel richten. Der Vorhabensträger dagegen hat jedoch gerade einen Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung. Dies ergibt sich bereits daraus, dass über einen Antrag nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu entscheiden ist, während das Erfordernis eines Aufstellungsbeschlusses i. S. d. § 2 Abs. 1 BauGB nicht vorgeschrieben ist.
Das vorliegende Bürgerbegehren bezieht sich damit schlussendlich auf eine willkürliche Einstellung des Bauleitplanverfahrens bzw. auf eine ersichtlich ermessensfehlerhafte Handlung. Zwar ist die Gemeinde Inhaberin der Planungshoheit, im Recht des vorhabenbezogenen Bebauungsplans gilt jedoch:
„Die Gemeinde ist aufgrund ihrer Planungsfreiheit berechtigt, das Projekt nicht weiterzuverfolgen, solange sie sich nur im Rahmen ihres Planungsermessens hält.“
Auch für eine Aufhebung auf Basis der Planungsfreiheit ist demnach eine Ermessens- bzw. Abwägungsentscheidung nötig, welche nicht durch einen Bürgerentscheid ersetzt werden darf.
Das Bürgerbegehren bezweckt darüber hinaus unter Missachtung des Entwicklungsgebotes eine unzulässige Negativ- bzw. Verhinderungsplanung.
Unterstellt man dem Bürgerbegehren, dass es auf eine endgültige Einstellung des Bauleit-planverfahrens gerichtet ist, so stellt es sich als Verhinderungsplanung dar. Das einzige Ziel des Bürgerbegehrens ist es dann, die Festsetzung eines Gewerbegebietes zu verhindern. Positive Planungsansätze werden nicht verfolgt.
Dabei ist zu berücksichtigen, dass Bebauungspläne grundsätzlich gem. § 8 BauGB aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln sind. Dieser wurde im Rahmen der 19. Änderung dahingehend angepasst, dass im fraglichen Bereich ein Gewerbegebiet dargestellt wurde. Die genannte Änderung war Gegenstand eines Bürgerentscheids im Jahre 2019. Es sprachen sich dabei über 70% für die Änderung und damit für das Gewerbegebiet aus.
Vor diesem Hintergrund wäre die jetzige Verhinderung der auf dem Flächennutzungsplan aufbauenden Bebauungsplans eine unzulässige Verhinderungsplanung, welche zudem dem im Jahre 2019 eindeutigen Willen der Bevölkerung zuwiderläuft.
h) Begründung – Art. 18a Abs. 4 GO
Das vorliegende Bürgerbegehren stützt seine Begründung schlagwortartig auf die Ziele
- Erhalt des Lebensumfeldes in unserem Dorf und der Lebensqualität für unsere Kinder und Familien
- Keine weitere Lärm- und Verkehrsbelastung für Singenbach
- Schonung von Natur und Umwelt unseres kleinen Ortes.
Die aufgeführte Begründung ist sehr kurz und inhaltsleer gehalten, es bestehen daher Bedenken, ob die Anforderungen an die Begründung des Bürgerbegehrens erfüllt sind.
Nach Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO muss ein Bürgerbegehren eine (auf allen Unterschriftenlisten gleichlautende) Begründung enthalten. Damit soll sichergestellt werden, dass die Gemeindebürger, wenn sie zur Unterschriftsleistung aufgefordert werden, schon in dieser ersten Phase des direktdemokratischen Verfahrens die Bedeutung und Tragweite der mit Ja oder Nein zu entscheidenden Fragestellung erkennen können. Da bereits mit der Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens das Recht auf Teilhabe an der Staatsgewalt in Gestalt der Abstimmungsfreiheit (Art. 7 Abs. 2, Art. 12 Abs. 3 BV) ausgeübt wird, ergeben sich aus der Bayerischen Verfassung auch Mindestanforderungen an die Richtigkeit der Begründung. Die Stimmberechtigten können sowohl bei der Frage, ob sie ein Bürgerbegehren unterstützen und diesem zur erforderlichen Mindestunterschriftenzahl verhelfen (Art. 18a Abs. 6 GO), als auch bei der nachfolgenden Abstimmung über den Bürgerentscheid nur dann sachgerecht entscheiden, wenn sie den Inhalt des Begehrens verstehen, seine Auswirkungen überblicken und die wesentlichen Vor- und Nachteile abschätzen können. Mit diesen Grundsätzen ist es nicht vereinbar, wenn in der Fragestellung oder in der Begründung eines Bürgerbegehrens in einer für die Abstimmung relevanten Weise unzutreffende Tatsachen behauptet werden oder die geltende Rechtslage unzutreffend oder unvollständig erläutert wird. Das Gleiche muss gelten, wenn die Folgen einer angestrebten Rechtsänderung so lückenhaft oder missverständlich dargestellt werden, dass die Bürger, soweit sie nicht über spezielle Vor-kenntnisse verfügen, den eigentlichen Inhalt des Regelungsvorschlags nicht erfassen können.
Vorliegend beabsichtigt die Gemeinde die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans. Die frühzeitige Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung wurde bereits durchgeführt, derzeit läuft die formale Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung gem. §§ 3, 4 Abs.2 BauGB. Geplant ist die Festsetzung eines Gewerbegebiets im Ortsteil Singenbach auf Antrag. Dieses dient der Erweiterung des ortsansässigen Gewerbebetriebs und damit der Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen. Die städtebaulichen Ziele sind in der Begründung zum Bebauungsplan unter Ziff.5 dargestellt. In den öffentlich ausliegenden Bebauungsplanunterlagen werden die Themen Lärm- und Naturschutz umfassend abgehandelt.
Die städtebaulichen Ziele der Gemeinde werden nicht erwähnt. Es findet auch keine Gegenüberstellung oder Abwägung statt, welche Rechtsgüter vorliegend aus welchen Gründen überwiegen. Vielmehr wird suggeriert, dass es sich bei dem Vorhaben um eine reine naturvernichtende, lärmende Planung zum Nachteil von Kindern und Familien handele. Dies ist nicht der Fall. Die stark einseitige Darstellung führt zu einer unvollständigen und völlig einseitigen Darstellung in dem komplexen und von Abwägungsprozessen geprägten Bauleitplanverfahren.
Darüber hinaus ist die Begründung in nahezu allen Teilen unwahr bzw. irreführend. Die drei nur schlagwortartigen Aspekte stellen angebliche Nachteile des Vorhabens unzutref-fend dar.
Aus der Begründung ergibt sich der Eindruck, dass durch das Vorhaben das Lebensumfeld und die Lebensqualität vernichtet würde. Es bleibt offen, warum es hierzu kommen soll. Insbesondere die mit dem Vorhaben verfolgte Sicherung von Arbeitsplätzen dürfte das Lebensumfeld verbessern. Zudem bleibt offen, welche Aspekte des Lebensumfeldes und der Lebensqualität das Bürgerbegehren erhalten will. Jedenfalls kann ausgeschlossen werden, dass bei Umsetzung des Vorhabens sowohl das Lebensumfeld, als auch die –Qualität vollständig verschwindet.
Ähnlich verhält es sich mit der Lärm- und Verkehrsbelastung. Diese Aspekte wurden in der Planung erkannt und behandelt. Es sind sogar Lärmschutzmaßnahmen vorgesehen. Mithin kommt es – was zulässig ist – zwar zu einem erhöhten Verkehr bzw. erhöhten Lärm; dieser bewegt sich indes innerhalb des gesetzlich zulässigen Rahmens. Dies geht aus der Begründung nicht hervor.
Eine weitere Motivation ist die Schonung von Natur und Umwelt des Ortes. Auch diesbezüglich bleibt offen, welche Natur und Umwelt hier gemeint ist und welche Beeinträchtigungen gefürchtet werden. Die Begründung zum Bebauungsplan bzw. der Umweltbericht setzen sich mit dem Thema Natur und Umwelt umfassend auseinander und setzen auch die nötigen Ausgleichsmaßnahmen fest. Allerdings ist die Begründung nicht nur unpräzise, sie ist hinsichtlich von Natur und Umwelt auch noch objektiv falsch: Der Bebauungsplan umfasst die Fl.Nrn. 55, 55/4, 55/5, 91/3, 182, 182/1 und 183/1. Von diesen Grundstücken wird bereits ein Großteil gewerblich genutzt. Dort befindet sich schlichtweg keine unberührte Natur mehr, welche man besonders schonen kann. Dies verschweigt die Begründung. Es wird der Eindruck erweckt, dass ohne den Bebauungsplan entweder Flächen renaturiert, jedenfalls aber eine erhebliche Versiegelung und nicht natürliche Nutzung gestoppt wird. Die bisher nicht baulich/gewerblich genutzte Fl.Nr. 183/1 ist dagegen als Grün- und Ausgleichsfläche vorgesehen. Diese wird im Vergleich zur derzeitigen landwirtschaftlichen Nutzung sogar ökologisch aufgewertet. Des Weiteren findet ein ökologischer Ausgleich auf dem benachbarten Grundstück Fl.Nr. 120 statt.
Damit sticht die Fehlerhaftigkeit und Irreführung der Begründung mehr als deutlich hervor:
Erzeugt wird das Bedrohungsszenario der Versiegelung von Grünflächen und der Vernichtung von Natur; tatsächlich betrifft der Bebauungsplan weitestgehend bereits entsprechend genutzte Flächen. Eine Fläche Fl.Nr, 183/1 wird im Vergleich zum Istzustand ökologisch aufgewertet. Dies alles verschweigt die Begründung.
Fazit:
Alles in Allem sprechen alternativ voneinander gewichtige Gründe dafür, das Bürgerbegehren als unzulässig abzulehnen. An dem bisherigen Bauleitplanverfahren soll festgehalten werden.
