Der Bayerische Landtag hat am 09.03.2021 beschlossen, die Bayerische Gemeinde-ordnung zu ändern und Hybridsitzungen zuzulassen. Diese Gesetzesänderung er-öffnet den Gemeinden die Möglichkeit, einer Zuschaltung von Gemeinderatsmitgliedern im Sinne von Art. 31 Abs. 1 GO, also von allen Mitgliedern außer dem ersten Bürgermeister, mittels Ton-Bild-Übertragung zulassen zu können.
Ob und in wie weit die Gemeinde Grünwald hiervon Gebrauch macht, liegt in der Entscheidung des Gemeinderates Grünwald.
Zulassung und Regelungsmöglichkeiten
Sitzungsleitung
Bei den Hybridsitzungen hat der Vorsitzende die Verpflichtung, persönlich im Sitzungssaal anwesend zu sein und die Sitzung von dort aus zu leiten. Gleiches gilt im Falle seiner Verhinderung auch für seinen Stellvertreter.
Gemeinderatsmitglieder
Der Gemeinderat Grünwald hat das Recht zu regeln, dass die Zuschaltung nur bis zu einem gewissen Quorum oder einer Höchstzahl an zuschaltbaren Teilnehmern zugelassen ist. Zuschaltungen können auch von einer rechtzeitigen Anmeldung abhängig gemacht werden.
Hierbei ist sicherzustellen, dass jedem Gremienmitglied die Möglichkeit einer audio-visuellen Sitzungsteilnahme für jede Sitzung in gleichem Maße eröffnet ist.
Daher empfiehlt das Bayerische Staatsministerium des Innern, für Sport und Integration von vornherein von Seiten des Gemeindesrates Auswahlkriterien für den Fall festgelegt werden, sollten mehr Gremienmitglieder an einer Sitzung mittels Zuschaltung teilnehmen möchten, als zahlen- bzw. quotenmäßig zugelassen wurden.
Die Kriterien müssen dabei insbesondere dem Grundsatz der Sachgerechtigkeit und dem Willkürverbot genügen. Neutrale Verfahren wie die Zulassung nach der Reihenfolge der Anmeldung (sog. Windhundprinzip) oder nach einem Losverfahren sind ohne weiteres zulässig.
Auch eine Aufteilung von Kontingenten auf Fraktionen und Gruppen analog der Rechtsprechung zur Spiegelbildlichkeit ist denkbar. Einzelne Ratsmitglieder müssen aber insoweit stets die Möglichkeit haben, sich zuschalten zu können.
Denkbar wäre z.B. auch, bestimmte Verhinderungsgründe für die Teilnahme an der Präsenzsitzung ohne Ausnahme bzw. Kontingentierung zuzulassen (z.B. Krankheit, coronabedingte häusliche Quarantäne) und das kontingentbezogene Auswahlverfahren auf diejenigen Gemeinderatsmitglieder zu beschränken, die wegen sonstiger persönlicher Gründe an der Ton-Bild-Übertragung teilnehmen wollen.
Die Gemeinde Grünwald könne Zuschaltungen von weiteren Voraussetzungen abhängig machen.
Auch kann der Gemeinderat Grünwald entscheiden, ob die Wahrnehmung einer Zuschaltmöglichkeit nur auf Gremienmitglieder angewendet wird, die am Sitzungstag an einer Teilnahme im Sitzungssaal gehindert sind (z.B. wegen Krankheit, Pflege/Betreuung von Angehörigen, berufliche Verhinderung, etc.).
Beschränkung auf die Sitzungen des Gemeinderates
Die Gemeinde Grünwald kann die Zuschaltmöglichkeiten auf die Sitzungen des Gemeinderates beschränken.
Ohne eine ausdrückliche Regelung zu Ausschüssen würden die dem Gemeinderat eröffneten Möglichkeiten nach Art. 45 Abs. 2 Satz 2 GO auch für die Sitzungen der beschließenden Ausschüsse gelten.
Hierzu hat der Gemeinderat Grünwald zu entscheiden, ob die Möglichkeit einer audiovisuellen Sitzungsteilnahme für Sitzungen einzelner oder aller Ausschüsse ausgeschlossen werden oder nicht.
Für beratende Ausschüsse wird von Seiten des Bayerischen Innenministeriums eine klarstellende Regelung empfohlen. Die Entscheidung über die Zulassung der Möglichkeit einer audiovisuellen Sitzungsteilnahme obliegt dem Gemeinderat Grünwald und kann daher von den Ausschüssen für ihre Sitzungen nicht selbst getroffen werden.
Ausschließung bestimmter Beratungsgegenstände
Zusätzlich hat der Gemeinderat Grünwald die Entscheidungskompetenz die Zuschaltmöglichkeiten für bestimmte Gegenstände (z. B. Grundstücksangelegenheiten, Auftragsvergaben, Planverfahren) auszuschließen.
Diese Gegenstände sind so zu bestimmen, dass jedes Gremienmitglied bereits auf Grund der Tagesordnung ohne weiteres erkennen kann, ob in der nächsten Sitzung die Beratung und Beschlussfassung über einen solchen Gegenstand ansteht. Die Gremienmitglieder müssen sich darauf einstellen können, dass in der nächsten Sitzung ihre Anwesenheit in Präsenz erforderlich ist. Es dürfte sich in diesem Fall zudem anbieten, in der Ladung hierauf gesondert hinzuweisen.
Allgemeine Beschränkung
Außerdem kann der Gemeinderat für den Fall, dass das Gremium zum zweiten Mal zur Verhandlung über denselben Gegenstand zusammengerufen wird (vgl. Art. 47 Abs. 3 Satz 1 GO) eine Zuschaltmöglichkeit untersagen.
Kontingentierung und Zulassungskriterien
Sowohl Kriterien für die Kontingentierung als auch Zulassungskriterien müssen ohne Anknüpfung an bestimmte Personen allgemein formuliert sein.
Nicht zulässig wäre hingegen eine Regelung, die es dem Vorsitzenden gestattet, einem Gremienmitglied im Falle einer wiederholten, nicht von der Gemeinde zu vertretenden Nichtzuschaltung oder Unterbrechung die grundsätzlich eröffnete Zuschaltmöglichkeit zu verwehren. Ein solcher Ausschluss bedürfte einer gesetzlichen Ermächtigung.
Wird das Gremium zum zweiten Mal zur Verhandlung über denselben Gegenstand zusammengerufen, ist es grundsätzlich ohne Rücksicht auf die Zahl der Erschienen beschlussfähig (vgl. Art. 47 Abs. 3 Satz 1 GO). Die Ladung zu dieser zweiten Sitzung kann allerdings erst erfolgen, nachdem die erste Sitzung stattgefunden hat. Es ist nicht möglich, mit der Ladung zur ersten Sitzung zugleich hilfsweise die Ladung zur zweiten Sitzung auszusprechen mit der Folge, dass die zweite Sitzung im unmittelbaren Anschluss an die erste Sitzung erfolgen könnte. Bei entsprechender Dringlichkeit kann die Einberufung zu diesem Tagesordnungspunkt, wenn die Geschäftsordnung dies zulässt, allerdings mit verkürzter Ladungsfrist erfolgen. Eine Eilentscheidung i.S.v. Art. 37 Abs. 3 GO ist nur dann zulässig, wenn die Entscheidung durch das eigentlich zuständige Gremium auch bei verkürzter Ladungsfrist nicht mehr rechtzeitig erfolgen kann.
Nehmen eines oder mehrere Gremienmitglieder an dieser zweiten Beratung und Beschlussfassung mittels audiovisueller Zuschaltung teil, gelten hierfür die Anforderungen wie bereits vorgetragen. Eine Regelung für diese Fälle die Zuschaltmöglichkeiten auszuschließen, ist aber möglich.
Öffentliche und nichtöffentliche Sitzungen
Eröffnet die Gemeinde Grünwald Zuschaltmöglichkeiten nur für öffentliche Sitzungen, ist zu beachten, dass die Behandlung eines Tagesordnungspunktes zu beenden und dieser zu vertagen ist, sobald zu diesem Tagesordnungspunkt die Nichtöffentlichkeit herzustellen wäre. Denn in diesem Fall ist es nicht möglich, zunächst über den Ausschluss der Öffentlichkeit Beschluss zu fassen, da hierüber selbst in nichtöffentlicher Sitzung zu beraten und zu entscheiden ist (vgl. Art. 52 Abs. 2 Satz 2 GO).
Eröffnet die Gemeinde Grünwald Zuschaltmöglichkeiten für nichtöffentliche Sitzungen, haben die Gremienmitglieder dafür Sorge zu tragen, dass die Übertragung in ihrem Verantwortungsbereich nur von ihnen wahrgenommen werden kann. Dementsprechend sind die hierfür verwendeten PCs, Laptops, etc. gegen Einsicht und Zugriff durch Dritte, insbesondere Familienangehörige oder Gäste, zu schützen. Insbesondere ist der Teilnahmeplatz – auch bei kurzzeitiger Abwesenheit – so zu wählen, dass niemand einen Blick auf den Bildschirm werfen und die Beratung nicht von unbefugten Personen mitgehört werden kann. Auch ist sicherzustellen, dass während der Sitzungsteilnahme keine Möglichkeit für den unbeabsichtigten Abfluss von Sprache, Video oder anderen Daten bestehen kann, beispielsweise auch nicht durch Sprachassistenzsysteme im gleichen Raum. Dementsprechend muss das Gremienmitglied auch Sorge tragen, dass der eingesetzte PC, Laptop, etc. über einen wirkungsvollen Virenscanner verfügt, dieser auf dem aktuellen Stand ist und das Betriebssystem aktuell gehalten wird (Sicherheitsupdates). Den Gemeinden wird hierzu empfohlen, die Gremienmitglieder hierüber gesondert zu unterrichten und zu belehren.
Technische Anforderungen
Die Gemeinde Grünwald kann im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts grundsätzlich selbst entscheiden, wie sie ihre inneren Abläufe organisiert und welche Hilfsmittel sie ihren Gremienmitgliedern zur Verfügung stellt. Dementsprechend regelt das Gesetz keine bestimmten Anforderungen an die Software/Plattform, die eine Gemeinde verwenden will. Es überlässt es den Gemeinden zu bestimmen, welche An-forderungen sie an die technische Ausstattung stellen. So kann es beispielsweise bereits einen Unterschied machen, ob eine Gemeinde Zuschaltungen auch für nichtöffentliche Sitzungen zulässt oder nur für öffentliche Sitzungen, die womöglich zudem auch per Livestream für jedermann verfolgbar sind.
Grundsätzlich haben die Gemeinden Sorge zu tragen, dass den Anforderungen an Datensicherheit und Datenschutz insbesondere nach Maßgabe der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) und des Bayerischen Datenschutzgesetzes (BayDSG) entsprochen wird.
Gemäß Art. 47a Abs. 3 GO ist es nicht erforderlich, jedes im Sitzungssaal anwesende oder zugeschaltete Mitglied stets in Großaufnahme sehen zu müssen. Die Regelung will nur sicherstellen, dass kommunikative Beiträge und das Abstimmverhalten der Mitglieder auch für die übrigen Mitglieder wahrnehmbar sind. Daher ist es ausreichend, wenn die zugeschalteten Gremienmitglieder den Vorsitzenden und die im Sitzungssaal anwesenden Gremienmit-glieder mittels einer Übersichtsaufnahme optisch wahrnehmen können. Für die zugeschalteten Mitglieder ist die Situation nicht anders als im Sitzungssaal, wo andere Gremienmitglieder auch in einem gewissen räumlichen Abstand sitzen können. Erlaubt es das Kamerasystem, das wortführende Gremienmitglied im Sitzungssaal anzusteuern und dessen Redebeitrag für die zugeschalteten Mitglieder im Großbild zu zeigen, bedarf es neben dem aktuellen Großbild keiner Übersichtsaufnahme. In diesem Fall ist es ausreichend, dass Übersichtsaufnahmen nur zwischen den Großbildaufnahmen gezeigt werden. Für die im Sitzungssaal Anwesenden muss dagegen nur ersichtlich sein, dass zugeschaltete Gremienmitglieder tatsächlich zugeschaltet sind (z. B. durch ein verkleinertes Bild oder eine namentliche Anzeige der zugeschalteten Gremienmitglieder) und sie im Übrigen bei einem Wortbeitrag im Bild gezeigt werden und ihr Abstimmverhalten erkennbar ist.
Auch soweit die zugeschalteten Gremienmitglieder für die im Sitzungssaal anwesende Öffentlichkeit optisch und akustisch wahrnehmbar sein müssen, ist es nicht erforderlich, dass jedes einzelne zugeschaltete Mitglied stets in Großaufnahme zu sehen sein muss. Vielmehr ist es auch hier ausreichend, wenn für die im Sitzungssaal Anwesenden ersichtlich ist, dass die zugeschalteten Gremienmitglieder tatsächlich zugeschaltet sind (z. B. wiederum durch ein verkleinertes Bild oder eine namentliche Anzeige der zugeschalteten Gremienmitglieder) und sie im Übrigen bei einem Wortbeitrag im Bild gezeigt werden und ihr Abstimmverhalten erkennbar ist. Vor diesem Hintergrund ist nicht nur eine namentliche Abstimmung nach Aufruf zulässig, sondern auch eine Abstimmung per Handzeichen, sofern das zugeschaltete Mitglied bei der Abstimmung im Bild gezeigt wird. Auch die Abstimmung mittels eines Abstimmungstools (z. B. im Rahmen einer Chat-Funktion) ist zulässig, wenn das Ab-stimmungsverhalten der Gemeinderatsmitglieder (z. B. durch namentliche Auflistung der Stimmabgabe) für die Sitzungsteilnehmer auf dem Bildschirm im Sitzungsaal und im Rahmen der Ton-Bild-Übertragung sichtbar gemacht wird.
Die gegenseitige Wahrnehmbarkeit muss wie beschrieben laut dem Bayerischen Innenministerium zwar grundsätzlich durchgehend bestehen. Nicht jede Störung ist aber bereits beachtlich. Insbesondere ein kurzer Bildausfall bzw. eine kurze Bildstörung sind unschädlich, soweit sie die Beratung bzw. Beschlussfassung nicht beeinträchtigen. Durchgehende akustische Wahrnehmbarkeit bedeutet, dass die Äußerung eines Gremienmitglieds von allen anderen wahrgenommen werden kann. Dies hindert es allerdings nicht, Mikrofone zwischen den Wortbeiträgen stumm zu schalten.
Ist die gegenseitige optische und akustische Wahrnehmbarkeit der Sitzungsteilnehmer untereinander sowie bei öffentlichen Sitzungen auch für die Saalöffentlichkeit zu Beginn einer Sitzung nach den genannten Maßgaben nicht gegeben oder entfällt sie im Verlauf der Sitzung über einen mehr als nur unschädlichen Zeitraum, darf die Sitzung nach Art. 47a Abs. 4 Satz 2 GO nicht beginnen bzw. ist sie unverzüglich zu unterbrechen. Es sei denn, es steht fest oder es wird nach Art. 47a Abs. 4 Satz 5 GO vermutet, dass der Grund hierfür nicht im Verantwortungsbereich der Gemeinde liegt.
Das gilt auch, wenn das zugeschaltete Gremienmitglied die Kamera ausschaltet. Dass der Grund für die Bildunterbrechung hier durch das Gremienmitglied veranlasst wurde, ist für den Vorsitzenden in diesem Augenblick nicht erkennbar. Auch hier greift der Art. 47a Abs. 4 Sätze 2 und 5 GO, so dass es auch hier darauf ankommt, ob feststeht oder nach Art. 47a Abs. 4 Satz 5 GO vermutet wird, dass der Grund nicht im Verantwortungsbereich der Gemeinde liegt.
Anders verhält es sich hingegen, wenn das zugeschaltete Gremienmitglied bei laufendem Bild nur nicht zu sehen ist. Dies liegt stets im Verantwortungsbereich des Gremienmitgliedes. Auch bei Präsenssitzungen kann das Gremienmitglied seinen Platz vorübergehend verlassen, ohne dass die Sitzung zu unterbrechen ist (z. B. Toilettengang, Raucherpause).
Gesetz und Gesetzesbegründung gehen im Grundsatz davon aus, dass sich eine Gemeinde darauf beschränkt, die technische Grundausstattung, mithin die Plattform für eine Zuschaltung der Gremienmitglieder, zur Verfügung zu stellen und es im Übrigen den Gremienmitgliedern überlassen bleibt, die technischen Voraussetzungen (Hard- und Software) für sich zu beschaffen und anzuwenden. In diesem Fall beschränkt sich der Verantwortungsbereich der Kommune auf die Sicherstellung der Funktionsfähigkeit der Plattform für die Zuschaltung der Gremienmitglieder sowie der technischen Ausstattung im Sitzungssaal.
Dies schließt jedoch die Vorgehensweise der Gemeinde Grünwald nicht aus, dass die Gemeinde Grünwald den Gremienmitgliedern, z. B. im Interesse der Datensicherheit, auch die technischen Geräte zur Verfügung stellt. Damit kann sich der Verantwortungsbereich der Gemeinde entsprechend erweitern, so dass es sich empfiehlt, dass der Gemeinderat Grünwald den Verantwortungsbereich auch in diesem Fall von vornherein näher bestimmt.
Vom Verantwortungsbereich der Gemeinde grundsätzlich ausgenommen sind „allgemeine Netzstörungen“. Darunter sind im Netz/Netzbetrieb selbst liegende Störungen bzw. Beeinträchtigungen zu verstehen (z. B. Beschädigung des Breitbandkabels durch Bauarbeiten, beschränkte Bandbreiten im Bereich der Mitglieder, hohe Netz-aus- bzw. Netzüberlastung). Derartige Störungen gehen zu Lasten des zuzuschaltenden Gemeinderatsmitgliedes, da sich das Mitglied selbst für eine audiovisuelle Sitzungsteilnahme entscheidet.
Die Nichtzuschaltung eines Gremienmitgliedes aus einem in den Verantwortungsbereich der Gemeinde fallenden Grund hat grundsätzlich die Beschlussunfähigkeit des Gremiums zur Folge, da in diesem Fall ein potentiell teilnahmewilliges und teilnahmefähiges Gremienmitglied aus einem von der Gemeinde zu verantwortendem Grunde gehindert wird, an der Sitzung tatsächlich teilzunehmen.
Kosten
Nach einer beschlossenen Einführung von Hybridsitzungen muss die Durchführung jeder Übertragung auch zuverlässig und einwandfrei sichergestellt sein. Aus diesem Grund rechnet die Gemeinde Grünwald mit Anschaffungskosten für technisches Equipment von ca. 40.000,00 €, da spezielles Equipment wie z. B. ein besserer Beamer, evtl. zusätzliche Kameras und Laptops benötigt werden.
Personal
Da ein erhöhter Arbeitsaufwand für die Durchführung der Sitzung auf das Personal der Verwaltung zukommen wird, wird die Verwaltung nicht umhinkommen, mehr Personal am Sitzungstag (z. B. Führung der Rednerliste sowohl für die zugeschalteten Gemeinderatsmitglieder und die anwesenden Gemeinderatsmitglieder oder Kontrolle der Handzeichen bei Abstimmungen) vorzuhalten. Um die Technik sauber umsetzen zu können, werden mehr Veranstaltungstechniker am Sitzungstag benötigt.
Notwendige Beschlussfassung bzw. Änderungen der Geschäftsordnung
Für vor dem 1. Januar 2022 stattfindende Sitzungen können Zuschaltmöglichkeiten statt durch eine Regelung in der Geschäftsordnung auch durch einen Beschluss des Vollgremiums zugelassen werden.
Art. 120b Abs. 4 GO ermöglicht es den Gemeinden, Hybridsitzungen bis Ende 2021 zulassen zu können, ohne dies in der Geschäftsordnung regeln zu müssen. Es empfiehlt sich jedoch, in den Beschluss sämtliche Punkte aufzunehmen, die auch in eine entsprechende Regelung der Geschäftsordnung aufgenommen würden.
Die Regelung zur Sitzungsteilnahme durch Ton-Bild-Übertragung ist vorerst bis 31. Dezember 2022 befristet.
Hat sich der Gemeinderat mit der erforderlichen Zweidrittelmehrheit der abstimmenden Mitglieder entschieden, Zuschaltmöglichkeiten zuzulassen, ist für die Übertragung von Bild und Ton der Sitzungsteilnehmer keine Einwilligung der Teilnehmer erforderlich. Diese können der Übertragung ihres Bildes und Tones für die Zwecke auch nicht wirksam widersprechen. Dies gilt nicht nur für den Vorsitzenden und die Gremienmitglieder, sondern auch für andere Sitzungsteilnehmer, beispielsweise Verwaltungsmitarbeiter oder Sachverständige. Deren Mitwirkung ist ein Teil der Beratungen, die die zugeschalteten Gremienmitglieder wahrnehmen können müssen. Auch Übersichtsaufnahmen, die den Zuschauerbereich abdecken, sind vor dem Hintergrund der weitgefassten Formulierung „an der Sitzung teilnehmenden Personen“ ohne Einwilligung der betroffenen Zuschauer zulässig. Es ist aber zu empfehlen, Übersichtsaufnahmen so einzurichten, dass der Zuschauerbereich möglichst ausgespart bleibt.
Art. 47a GO regelt nur die audiovisuelle Sitzungsteilnahme der Gremienmitglieder, also die Übertragung von Bild und Ton der zugeschalteten Gremienmitglieder in den Sitzungssaal und die Übertragung von Bild und Ton der im Sitzungssaal anwesenden Gremienmitglieder an die zugeschalteten Mitglieder. Art. 47a GO trifft dagegen keine Aussage, unter welchen Voraussetzungen – neben der gremieninternen Übertragung – auch eine öffentliche Übertragung per Livestream möglich ist. Dies bemisst sich wie bisher nach dem Datenschutzrecht.
